Особенности организации закупок охранных услуг по Закону N 44-ФЗ с учетом актуальной судебной практики

Оказание охранных услуг в Российской Федерации регулируется Законом РФ от 11.03.1992 N 2487-1 “О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации” (далее – Закон о частной детективной и охранной деятельности), согласно положениям которого охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (ч. 3 ст. 11 Закона о частной детективной и охранной деятельности).

В п. 1 Перечня, утверждённого постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 N 587 “Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности”, входят здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закреплённой в Определении от 21.12.2011 N 1863-О-О, установление в качестве объектов, подлежащих государственной охране, зданий (помещений), строений, сооружений, прилегающих к ним территорий и акваторий федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации, органов местного самоуправления направлено на надлежащее обеспечение безопасности указанных объектов ввиду их особого статуса.

Таким образом, в целях применения п. 1 названного Перечня определяющее значение имеет факт использования таких объектов федеральными органами законодательной и исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами Российской Федерации в процессе осуществления своей деятельности.

Законом о частной детективной и охранной деятельности предусмотрено право охраны объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Согласно п. 3 абз. 3 ст. 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности установлен перечень услуг, которые разрешается предоставлять в целях охраны, включающий, в том числе охрану объектов и (или) имущества как самостоятельный вид услуги, а также охрану объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны.

Для оказания вышеуказанных услуг организации должны соответствовать специальным требованиям, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498 “О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности” (далее – Постановление N 498).

При этом проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание технических средств охраны может предоставляться как отдельная услуга, к которой не применяются требования, установленные Постановлением N 498, и оказание которой в соответствии с законодательством Российской Федерации может осуществляться без наличия какого-либо разрешения. Хозяйствующие субъекты, оказывающие данную услугу, не имеют лицензий в сфере частной охранной деятельности и, соответственно, не осуществляют непосредственно охрану объектов и (или) имущества. Следовательно, объединение в один лот услуг по оказанию физической и пультовой охраны может привести к необоснованному ограничению количества хозяйствующих субъектов, имеющих возможность участвовать в закупке.

В силу ч. 8 ст. 12 Закона о частной детективной и охранной деятельности специальная форменная одежда и знаки различия работников частных охранных организаций не могут быть аналогичными форме одежды и знакам различия сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих, а также сходными с ними до степени смешения. Порядок ношения специальной форменной одежды при оказании различных видов охранных услуг устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Правилами ношения специальной форменной одежды при оказании различных видов охранных услуг, согласно Приложению N 10 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587, не предусмотрено согласование образца формы одежды частной охранной организации с государственными органами, осуществляющими контроль за деятельностью частных охранных организаций.

Действующим законодательством не регламентировано согласование исполнителем услуг с территориальным ОЛРР МВД России по месту регистрации организации образца формы одежды (с фотографиями образцов форм одежды).

Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности” (далее – Закон о лицензировании) регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности. Лицензированию подлежит, в том числе, частная охранная деятельность (п. 32 ч. 1 ст. 12 Закона о лицензировании).

Согласно пп. 2 и 3 ст. 3 Закона о лицензировании лицензия – это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий; лицензируемый вид деятельности – вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в ч. 3 ст. 1 настоящего Федерального закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности.

В соответствии с п. 8 ст. 3 Закона о лицензировании местом осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию является производственный объект (здание, помещение, сооружение, линейный объект, территория, в том числе водные, земельные и лесные участки, транспортное средство и другой объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, а также территория, которая предназначена для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении. Место осуществления лицензируемого вида деятельности имеет почтовый адрес и (или) другие данные, позволяющие его идентифицировать. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.

Частью 1 ст. 9 Закона о лицензировании определено, что лицензия предоставляется на каждый вид деятельности, указанный в ч. 1 ст. 12 настоящего Федерального закона.

Согласно чч. 2 и 4 ст. 9 Закона о лицензировании юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, со дня, следующего за днем предоставления лицензии.

В силу ч. 5 ст. 9 Закона о лицензировании деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 11.2 Закона о частной детективной и охранной деятельности предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности производится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом. Лицензия предоставляется сроком на 5 лет и действует на всей территории Российской Федерации. Лицензия содержит вид (виды) охранных услуг, которые может оказывать лицензиат. Решение о предоставлении либо об отказе в предоставлении лицензии принимается в срок не более 45 дней.

Правительством Российской Федерации утверждается положение о лицензировании частной охранной деятельности, в котором устанавливаются порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований по каждому виду охранных услуг, предусмотренных ч. 3 ст. 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, и его территориальные органы осуществляют, в том числе, ведение реестров лицензий, внесение изменений в реестры лицензий, и предоставление сведений из них.

Постановлением Правительства РФ от 23.06.2011 N 498 “О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности” утверждено положение о лицензировании частной охранной деятельности. В нем установлен порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований по каждому виду охранных услуг, предусмотренных ч. 3 ст. 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности.

Положением о лицензировании частной охранной деятельности, утверждённым постановлением N 498 (далее – Положение о лицензировании) предусмотрено, что для получения лицензии с правом оказания охранных услуг по защите жизни и здоровья граждан, охране объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, а также по обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных п. 7 ч. 3 ст. 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности, руководитель соискателя лицензии представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии с указанием полного и сокращённого (при наличии) наименования юридического лица, в том числе фирменного наименования (при наличии) юридического лица, адреса места нахождения юридического лица, номера телефона, адреса электронной почты, предполагаемого (предполагаемых) вида (видов) охранных услуг, адреса (адресов) и места (мест) осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) других данных, позволяющих идентифицировать место осуществления лицензируемого вида деятельности, намерения использовать технические и иные средства, оружие, специальные средства и потребности в них, государственного регистрационного номера записи о создании юридического лица (подп. “а” п. 11 Положения о лицензировании).

Правилами ведения реестров лицензий на осуществление частной, детективной и частной охранной деятельности и предоставления сведений из них установлено, что Росгвардия формирует в электронном виде реестр лицензий на осуществление частной детективной деятельности и реестр лицензий на осуществление частной охранной деятельности (далее – реестры лицензий), которые содержат сведения, вносимые ее территориальными органами, в том числе полное и сокращённое (при наличии) наименование, в том числе фирменное наименование (при наличии) юридического лица, организационно-правовая форма юридического лица, адрес места нахождения юридического лица, номер телефона, адрес электронной почты, адрес (адреса) места (мест) осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) другие данные, позволяющие идентифицировать место осуществления лицензируемого вида деятельности, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица, код по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций – в отношении юридического лица, имеющего лицензию.

Пунктом 3 указанных выше Правил установлено, что запись в реестр лицензий вносится уполномоченным должностным лицом лицензирующего органа в день принятия решения о предоставлении лицензии, о внесении изменений в реестр лицензий (об отказе во внесении изменений в реестр лицензий), о продлении срока действия (об отказе в продлении срока действия) лицензии на основании заявления о внесении изменений в реестр лицензий,

В силу п. 8 ч. 1 ст. 18 Закона о лицензировании изменение мест осуществления лицензируемого вида деятельности является основанием для внесения изменений в реестр лицензий.

В соответствии с ч. 7 ст. 18 Закона о лицензировании в случае, если положением о лицензировании конкретного вида деятельности не установлены виды работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, при выполнении, оказании которых не требуется внесение изменений в реестр лицензий в соответствии с ч. 1.1 настоящей статьи, при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности в месте, не предусмотренном реестром лицензий, в заявлении о внесении изменений в реестр лицензий указываются это место и сведения, подтверждающие соответствие лицензиата лицензионным требованиям при осуществлении лицензируемого вида деятельности в указанном месте. Перечень таких сведений устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

До внесения изменений в реестр лицензий на основании заявления лицензиата о внесении изменений в реестр лицензий в случаях, предусмотренных ч. 1 настоящей статьи, лицензиат вправе осуществлять лицензируемый вид деятельности, за исключением, том числе осуществление лицензируемого вида деятельности по месту, не указанному в реестре лицензий (ч. 2 ст. 18 Закона о лицензировании).

Статьей 21 Закона о лицензировании предусмотрено, что лицензирующие органы формируют и ведут в электронном виде реестры лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В реестре лицензий должны быть указаны сведения: полное и (в случае, если имеется) сокращённое наименование, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, адрес его места нахождения, номер телефона, адрес электронной почты, адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) другие данные, позволяющие идентифицировать место осуществления лицензируемого вида деятельности, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица.

Порядок уведомления установлен в постановлении Правительства Российской Федерации от 21.11.2011 N 957 “Об организации лицензирования отдельных видов деятельности”, согласно п. 3 которого деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов субъектов Российской Федерации, на территории которых лицензиат намерен осуществлять лицензируемый вид деятельности, о таком намерении.

К уведомлению прилагается заявление о внесении изменений в реестр лицензий.

Лицензирующий орган субъекта Российской Федерации проводит оценку соответствия лицензиата лицензионным требованиям в порядке, установленном Законом о лицензировании, и вносит изменения в реестр лицензий в отношении видов деятельности, лицензирование которых он осуществляет.

В Постановлении N 957, в том числе, утверждён и перечень федеральных органов исполнительной власти и государственных корпораций, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, одним из которых является Росгвардия, к полномочиям которой отнесено, в том числе лицензирование частной охранной деятельности.

Росгвардия действует в соответствии с Положением о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утверждённым Указом Президента РФ от 30.09.2016 N 510 и, согласно пп. 1 и 5 которого, для выполнения задач, возложенных на войска национальной гвардии, и обеспечения их деятельности создаёт: структурные подразделения центрального аппарата Росгвардии; территориальные органы Росгвардии и осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы управления оперативно-территориальных объединений, иные органы управления войск национальной гвардии и территориальные органы Росгвардии, а также руководит деятельностью организаций, созданных в предусмотренном законодательством Российской Федерации порядке для выполнения задач в установленных сферах деятельности.

Согласно подп. 19 п. 9 данного Положения Росгвардия организует и осуществляет выдачу в установленном порядке гражданам и организациям лицензий, разрешений и иных видов документов, связанных с оборотом оружия, частной охранной или частной детективной деятельностью; ведёт в соответствии с законодательством Российской Федерации учёт оружия и патронов к нему.

Проанализировав положения Закона о лицензировании в своей совокупности суд пришел к выводу об установление законодателем запрета на осуществление лицензируемого вида деятельности по адресу, не указанному в лицензии, до того момента, как будут внесены соответствующие изменения в реестр.

При этом такой запрет установлен в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которых связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями этой деятельности, а также обусловлен установлением законодательством специальных требований к отдельным местам осуществления деятельности, в соблюдении которых лицензирующие органы должны иметь возможность удостовериться.

Аналогичная позиция содержатся в Определениях Верховного Суда РФ от 02.03.2023 N 303-ЭС23-6, от 10.03.2020 N302-ЭС20-1755, от 19.03.2020 N 303-ЭС20-1984, от 13.11.2019 N 303-ЭС19-21514, от 03.09.2019 N 305-ЭС19-11857, от 10.08.2018 N 301-КГ18-2640, от 25.07.2017 N 303-КГ17-7449, от 07.10.2015 N308-КГ15-13874

Приказом Минтранса России от 03.08.2016 N 222 утверждён Перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия “Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации” (далее также – Приказ, Перечень), нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 29.08.2016, регистрационный номер 43459, размещён на “Официальном интернет-портале правовой информации” (http://www.pravo.gov.ru) 30.08.2016.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны определяет Федеральный закон от 14.04.1999 N 77-ФЗ “О ведомственной охране” (далее – Закон о ведомственной охране).

Согласно ч. 6 ст. 8 Закона о ведомственной охране перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (ч. 1 ст. 5 Закона о ведомственной охране).

Минтранс России входит в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 “Об организации ведомственной охраны”.

Во исполнение Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 11.10.2001 N 743, п. 1 приказа Минтранса России от 14.10.2002 N 130 “О ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации” создано федеральное государственное унитарное предприятие “Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации”.

В силу ст. 1 Закона о ведомственной охране ведомственная охрана представляет собой совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств (абз. 2); под охраняемыми объектами понимаются здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств (абз. 3).

Статьей 8 Закона о ведомственной охране установлено, что ведомственная охрана осуществляет защиту в том числе охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов (абз. 2 ч. 1); защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключёнными договорами (ч. 5).

Пунктом 3 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации предусмотрено, что основными задачами ведомственной охраны являются: а) защита охраняемых объектов от противоправных посягательств; б) обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; в) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

Ведомственная охрана создается Минтрансом России для охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере его ведения (п. 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 24.11.2008 N 192).

Таким образом, охрана объектов, включенных в перечень, утвержденный соответствующим федеральным государственным органом, от противоправных посягательств обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке, а возможность охраны объектов иными силами (субъектами охраны) исключается или может носить только вспомогательный характер. Охрана объектов от противоправных посягательств, находящихся в сфере ведения Минтранса России, обеспечивается ведомственной охраной названного министерства.

В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона “О транспортной безопасности” объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства подлежат обязательному категорированию с учётом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий, за исключением случаев, предусмотренных названным федеральным законом.

На основании п. 5 ст. 1 Федерального закона “О транспортной безопасности” под объектами транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, акватории морских портов, порты, расположенные на внутренних водных путях, искусственные острова, установки, сооружения, аэродромы и аэропорты, участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, здания, строения, сооружения, обеспечивающие управление транспортным комплексом, его функционирование, а также объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта.

При этом к подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (п. 7.1 ст. 1 Федерального закона “О транспортной безопасности”).

При изложенных обстоятельствах Приказ принят в пределах компетенции Минтранса России и, действуя в системе правового регулирования, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов в упоминаемых ими аспектах.